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中国农村地权让渡的理论探索与路径选择

来源::未知 | 作者:admin | 本文已影响
摘要:从农民的根本利益出发,地权让渡有其必然性,地权的让渡同时具有长期性。从让渡的过程入手,给出了地权让渡内涵和路径的价格解释。让渡的“约束松散的政府地权”、“约束紧密的政府地权”、“约束松散的农民地权”、“约束紧密的农民地权”四个阶段构成的让渡过程实质是以价格为杠杆而进行的利益的让渡过程。在这一过程中,能否对不同阶段的地权主体做出适当的约束,是土地资源能否最优化,农民利益能否最大化的关键。“弱化政府地权、强化农民地权”的约束,保证地权让渡的基本实现;“明析地权界限,提高地权效率”的约束,保证地权让渡的最终完成。基于上述论述最后提出了实现地权让渡的具体措施。

  关键词:农村地权,政府地权,农民地权

  一、我国农村地权主客体的界定

  拥有地权意味着拥用对土地的使用权、收益权、买卖权、抵押权和继承权。地权的这些组成部分分割给两个所有者,占有其中50%以上权力的所有者则成为地权主体,占有其中50%以下权力的所有者则为地权的客体。从我国的目前情况来看,对于土地的买卖权、抵押权和继承权无从谈起,地权中的使用权和收益权也不具有完整意义。正在使用土地并不意味着就对土地有着使用权。正常的使用权是受到合约的保护的,土地合约规定土地使用权的期限以及土地使用者取得此种权利所应该承担的义务 (交纳地租)。可见拥用使用权的农民在土地合约的期限内只要他履行了义务,土地所有者就不能收回土地,赶走农民。而农民在此期间可以自由使用土地,如租给他人耕作等。无论自己经营还是转租他人,农民可在此间获益,实现收益权。我国《土地法》规定“土地承包经营期限为30年”,但同时又规定“在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整”。这就成了很多人在农民 30年经营土地的期限内征地、圈地,从而剥夺了农民本该拥有的使用权和收益权的依据。政府拥有地权的绝大部分,农民只占地权的极小部分,即使这一小部分也是不能保障的。可见,当前农村地权的主体是政府,客体是农民。

  二、我国农村地权让渡的必然性及渐进性

  (一)地权让渡的必然性

  农民拥有地权意味着拥用对土地的使用权、收益权、买卖权、抵押权和继承权。它会极大地激发农民的热情,努力追求个人效用的最大化。没有地权意味着农民没有对土地的长远预期效益,必然导致生产效率下降,农村经济发展停滞不前。纵观我国半个世纪以来的三种土地政策,可以概括为“农民所有、家庭经营的制度农民满意度最高;集体所有、集体经营的制度满意度最差;集体所有、家庭经营的制度,喜忧参半。”“从它们给农民带来的利益来说,农民得益于前者,受害于中者,徘徊困惑于后者。”不难看出地权对农民的重要性,对经济发展的重要性。

  经济发展和社会进步的客观趋势是城市化,这一点是毋庸质疑的,也是我们所希望见的。其间所产生的大量土地用于城市化的情况亦属正常。一般而言,城市化的核心应该是失地人的城市化,但目前我国失地的速度明显快于失地农民城市化的速度。集中体现为失地补偿不到位,失地保障无从谈起。农民一旦失地,就缺少了必要的生存保障。城市化和经济发展必然要以牺牲农民的利益为代价吗?当然不是。在当前的经济发展阶段尤其不是。那么为什么还会出现如上的情况呢?这是源于地权拥有者对经济发展中利益分配的错位思考。正如上面所言,城市化是以农民的城市化为标志的,而非以土地的城市化为标志。正是利益分配的错位,本来应该给农民的利益却被其它利益集团或其他个人无偿占有了,从而导致了本来同步的土地城市化和农民城市化出现了严重的错位。究其根源,不外乎农民对土地没有话语权,亦即没有地权。没有地权就必然导致农民在市场中的“ 低位”,这也是许多人“圈地”时之所以能够错位分配利益的根本所在。农民成了这一经济链上最薄弱的环节。这样一种情况下,出现农民生存条件与城市化和经济发展相逆的局面就不足为怪了。归还土地的所有权给农民应该是解决这一“错位”的关键。

  另外,从我国经济发展进入“以工补农”的历史阶段来看,目前是实现农村土地制度转变的最佳契机和必然阶段。

  历史与现实及经济发展的趋势表明:地权的让渡是保证农民利益、促进经济进步的必然。

  “决定所有权最优配置的总原则是:对资产平均收入影响倾向更大的一方,得到剩余的份额也应当更大。”这意味着土地产生的净收入归谁所有取决于关于土地的权利的事前界定。由于作为地权主体的政府对地权的收入有绝对的影响力,所以土地收益中的大部分必然归其所有,而农民作为无权客体没有资格参与收入的配置。当矛盾出现时,地权主体(政府)力图通过调整政策保障客体的利益,但无论是2004年的“土地新政”、“土地革命”、“8.13大限”还是后来的“调整‘补偿费”’,虽然在一定程度上限制了官商勾结损害国家利益,但只是改变了开发商与国家的利益分配模式,并未改变农民利益受损的现实。其原因在于这些行为都是地权所有者的内部行为。

  为何内部行为就不会使真正的利益主体受益呢?作为地权的一个寻租者,政府有为它自己谋租的冲动,即使由于农民问题因土地而严重,但政府由于不可能在产权演变过程中让自己的寻租边际增量为负,所以农民利益不可能得到根本的保证。与此相反,农民由于没有寻租的资格,虽有谋租的冲动,但却无法实现。要改变现状必须让农民具有对话的资格与相应的地位,这样农民可以与政府进行博弈,从而获得相应的土地收益。

  目前,地权的分配方式实际上是政府对地权的不同部分做出的分配,本来使用权归农民这种地权的分割可以使农民对地权有一定的约束力,应该促进土地资源价值优化。但由于其无法保证,使得这种约束演变为政府绕过价格机制而随意分配土地资源、“攫取”土地价值的一种方式。

  经济理论也证明不转变地权的主客体角色,农民不能成为完整意义上的地权主体,就不可能让地权的约束机制发挥作用,不可能实现土地资源价值最大化,就不可能改变农民利益受损的现状。

  (二)地权让渡的渐进性

  就现实情况而言,一下子实现地权让渡的可能性不大,在理论上也是不可行的。任何一种产权制度变迁过程会因信息的不完备而变得缓慢,其交易成本的存在就已经决定了它必然存在路径依赖。而对于我国的土地产权制度问题,由于特殊的历史原因,其变迁过程中对原来运行方式的依赖更为严重,决策的做出就更为艰难。因而,对土地制度变迁过程的研究就成为地权问题的核心。随着新信息获得,土地这种资产的潜在有用性被拥有各种技能的人发现,并且通过交换他们关于这些有用性的权利而实现土地有用性的最大价值。每一次交换都改变着土地产权的界定。这意味着在此逻辑起点上的土地产权的调整是一个不断演进、不断改进从而实现最优化的长期过程。无独有偶,杜润生老先生在其《杜润生自述:中国农村体制变革重大纪实》中用中国“包产到户”这一适合当时生产力发展的产权形式得到承认的历史过程证实这一点。

  三、地权让渡的内涵及路径

  (一)地权让渡的内涵

  对于农民来说,其供给是不完全受市场价格限制的,所以其土地的供给曲线与市场条件下的供给曲线是不相同的。此时的供给曲线是地权在政府控制下农民的供给曲线。正常的市场供给曲线是由价格决定的,如图1(a)所示。由于地权的主体是政府,所以就出现了垄断的局面,政府对土地的最高征用价格(假定其价格是合乎市场规律的)做了限定。所以如图1(b)所示,最高征用价格 PMAX下,供给曲线于点A处折弯,成为一条直线,即价格的增长不再对土地的供给起作用。直线部分的供给是农民完全被动的供给,其存在是由于此价格是农民必须“出售”的价格。在最高征用价格之下,如图1(b)所示,供给曲线的斜线部分是完全按照市场规律在起作用,但即使在这一部分,同样由于地权不在农民手中,使得农民控制地价的能力大打折扣,相反政府控制能力远远强于农民。这就使得曲线的这一部分发生如图1(c)中的变化,由于没有最低限价,因而O点并不发生变化,而OA部分却比(b)中要平缓得多了,土地的供给弹性变得非常大,直至价格为PMAX。也就是说,政府可能用较小的价格变动获得较多的农民土地。所以在市场价格下,我们在不考虑土地稀缺性得到的农民对政府的土地供给的曲线应该是图1(c)所示的那样。

  农民的土地供给是这样的,那么政府对土地的需求曲线是什么样的呢?从上面农民对政府的土地供给曲线的分析中不难看出,农民的供给基本上是受制于政府。从某种意义上讲,是政府按照自己的意愿“制造”了农民的供给曲线,所以说农民的供给曲线就等于政府的需求曲线 (如图2所示)。那么为什么会出现OA部分需求曲线向上倾斜的情况呢?是因为政府的土地需求是根据市场需求转而向农民的需求,所以当面对市场需求时,这一政府对农民的需求曲线就变成市场供给曲线。所以就出现了虽然价格上升但需求(实际上是政府为了满足市场的需求而增加的供给)也上升的情况。

  由此可见,由于政府需求者与供给者的双重身份,农民对政府的土地供给曲线与政府对农民需求曲线是一致的。这也就意味着由于上述得出农民对政府供给曲线的原因,政府可以用较低的价格获得土地。

  而当政府以土地供应者的身份面对市场需求的时候,政府又会以卖方垄断的身份出现在市场中。因而就会出现如图3所示的情况。图3说明,图2中的需求曲线D随着政府由需求者转为供给者而转为供给曲线S,其形状也发生变化。主要有以下两点:一是图2中A点右边的供给曲线因市场价格的影响(最高限价下也是有利可图的:按耕地被征前若干年庄稼的价值来确定补偿被征土地的价格与市场价格相去甚远。)不再是水平的,而向右向上方倾斜;二是由于土地的稀缺和政府的控制而使得供给曲线S更陡峭,其弹性远远低于图2中曲线D中OA那一段的弹性。另外由于政府具有对土地的控制权,所以土地价格不可能停留在市场出清的价格P上,会上升至B点,价格达到P1,此时需求大于供给。

  我们将进入市场后的土地价格与政府从农民那里购得的价格相比较,就会发现拥有地权的真正价值所在。我们将图2中的D曲线和图3中的S曲线在同一图中显示出来,然后加以观察(如图4)。

  图4中,市场需求曲线Dm和市场供给曲线即政府的供给曲线Sm的交点是市场出清,由图3我们知道土地的市场价格是要高于市场出清价格的。我们以A点和C点为例,来观察政府拥有地权的获利情况。在A点,市场供给的土地数量为L1,其市场价格为PL1,而政府从农民那里获得这些土地的价格仅为PL11,其所获利益为L1×(PL1-PL11);对于C点而言,政府获益为L2×(PL2-PL22)。不难发现,地权为政府创造了丰厚的利益。另外,市场需求曲线越是缺乏弹性,地权主体获利越大。

  假如地权归农民,图4中的Dg曲线就会消失,农民利益就会得到充分地保证。所以,是利益限制了地权的让渡。地权让渡的实质是让渡利益。这样看来,如果实现了利益的让渡,即使地权不归农民,也是无关紧要的。但事实和理论证明没有地权的让渡,就不可能保证利益让渡的长效性。为长期保证农民利益,就必须实现地权让渡。不过由于地权让渡过程的长期性,地权让渡在其运行过程中表现为利益的逐渐让渡。利益变化是整个让渡的运行过程是否正确合理的主要指标。

(二)地权让渡的路径

 

  在农民利益至上这一根本目标确定之后,农民的权利主体地位就必须得到确认,否则农民权益不可能得到保证。所以地权必须实现由“政府地权”到“农民地权”的让渡。而无论是地权归农之前还是之后,都要通过分割地权来最优化土地价值,但地权分割后必须很好的对地权不同部分的所有者加以约束。约束的程度直接影响利益的分配。据此可将我国地权让渡分为“约束松散的政府地权”、“约束紧密的政府地权”、“约束松散的农民地权”、“约束紧密的农民地权”四个阶段。这四个阶段是顺序发生的,不可逆。四个阶段中农民与政府间地权的动态变化如图5。

  图5表明,(1)在整个地权让渡的过程中,农民地权比例逐渐上升,政府地权比例逐渐下降。(2)如图5所示,ot1表示“约束松散的政府地权”阶段,这一阶段,政府对地权具有绝对控制权;t1t2表示“约束紧密的政府地权”,这一阶段政府控制能力相对较弱,但仍以政府为主;B点是政府与农民地权均衡点,此时地权的让渡有质的变化,此点以后农民取代政府成为地权的主体;t2t3表示“约束松散的农民地权”,这一阶段农民有控制能力,但较弱;t3以后表示“约束紧密的农民地权”,此阶段农民对地权具有较强的控制能力。(3)第一阶段和第二阶段政府地权让渡给农民的比例较多,B点后和第三阶段政府地权让渡给农民的比例较小,第四阶段让渡基本停止。(4)前两个阶段政府与农民权力比例相差很多,至第四阶段二者地权所占比例之差相对小得多。

  地权让渡的具体路径如下:

  1.“约束松散的政府地权”

  “约束松散的政府地权”即如图4所示,政府作为地权拥有者缺乏必要的约束。在这种情况下,政府占有因拥有地权而获得的土地收益的大部分。农民只是在有限的使用权范围内对地权主体有所约束。因而利益由主体到客体的让渡比例很小。OA线很平缓,且从原点开始,意味着有时对农民的土地征用是没有代价的,农民的讨价还价能力很弱。A点后水平是因为政府在无约束情况下而给定了土地价格,其价格不受市场影响。从而地权主体获得了高利益并实现了土地利益于主体各组织内部的配置。

  2.“约束紧密的政府地权”

  “约束紧密的政府地权”这一环节是地权让渡的关键,此阶段政府的地权得到了农民的必要约束,要实现地权由“约束松散的政府地权”到“约束紧密的政府地权”的让渡,要求政府对农民的土地使用权的充分认定,并逐步让渡收益权、买卖权、抵押权和继承权等地权的基本属性。其中每一项属性权利的让渡也是逐渐完成的,由一个从政府完全限制到逐步取消限制的过程。每一个过程都是通过价格指导下利益让渡来实现的。其变化过程由图5做出了解释。

  图6(a)表明,政府对征地最高补偿价格做了调整,由原来的PMAX升为PMAX1,同时设置了征地最低补偿价格PMIN。新的政府需求曲线为Dg1,我们以A点为例来看地权主体如何通过让渡利益来实现权力让渡。A点土地L1的征用价格由原来的PMAX(上升为PMAX1,从而政府让渡给农民的利益为(PMAX1-PMAX)×L1,逐渐接近市场价格PLI,实现了地权的部分让渡。但地权主体仍有(PL1-PMAX1)×L1的利益。图6(b)的情况要复杂些了。在图6(a)的基础上,政府再次提高了最低价格至PMIN1同时对最高补偿价格做了分层处理,使最高补偿部分也变成了向上倾斜的曲线,也就是就依据具体情况有不同的最高补偿价格,可以是因区域而异的,如PMAX2和PMAX3可以理解为二个不同区域的最高补偿价格;政府可以使最高限价分得更细,也就是曲线弹性更小,更陡峭。同时加强了农民的讨价还价能力,使得最高补偿价格下面的曲线更陡峭,更缺少弹性,图6(b)中由A1点左上至A11点。这两个变化表明政府不断弱化最高补偿价的影响力,强化农民自身的影响力。利益在图6(a)的基础上再次让渡,以A点为例,让渡的利益为(PMAX3-PMAX1)×L1,此时农民被征用的土地价格越来越接近市场价格PL1。这一利益让渡的过程实际上就是政府不断让渡土地使用权、收益权、买卖权、抵押权和继承权等基本权利的过程。地权由“约束松散的政府地权”过渡到“约束紧密的政府地权”。

  但此阶段笔者认为政府对地权的控制还是在50%以上的,只有当其控制力低于50%,地权的让渡将出现一个实质性的阶段,即地权的主客体已经悄然易位,农民由于对地权的控制超过50%而成为地权主体。

  3.“约束松散的农民地权”

  农民成为地权的主体并不意味着土地资源的价值最大化。因为实现土地资源的价值最大化需要对地权主客体的职能分工做出非常清楚的界定,还要能够保证各自的职能得到落实。也就是说让农民地权具有较强的约束力,这一过程也是缓慢的。笔者认为,其经历的过程可分为“约束松散的农民地权”和“约束紧密的农民地权”两个阶段。

  像地权完全在政府手中土地的价值并未实现最优化的时候一样,地权中的各种权力完全让渡给农民,也会出现相同的情况。正如巴泽尔所言:“商品的各种属性统统归同一个人所有并不一定最有效率。因此,有时人们会把某一商品的各种属性的所有权分配给不同的个人。”基于这种考虑,政府在完成地权的主客体的转换之后,会适当地保留地权中的一部分,从而在必要时让农民地权具有约束力,这也是世界各国通行的做法。但在分权后的相当长一段时期内会存在地权各部分之间的相互“侵蚀”和部分地权利益的“流失”,“约束松散的农民地权”就会出现。

  进一步讲,“约束松散的农民地权”产生的原因会来自两个方面:一是农民所拥有的地权和政府所拥有的地权间界限不清,农民地权分割后由于未能对分给各自的地权做出排他性的规定,政府因其原来的“权力惯性”而“侵蚀”农民地权,攫取利益;二是来自政府和农民对自身地权处置不当。农民会因自身的信息问题造成土地价值的“流失”,政府中实际操作者会因个人利益和组织的局部利益驱动而使土地价值“流失”。这就需要地权中各种权力细节应该处在不断调整的动态变化当中,直至达到最优状态,即产权演进过程中理论上的均衡状态(没有人愿意偏离这个状态)。这个状态指:“对每个潜在的寻租者而言,寻租的边际成本等于该寻租者在其已享有的权利下能够得到的租的边际增量。 ”这一阶段在利益上表现为地权获利于农民和政府、农民和市场、政府和市场间不断流转,相对于农民和国家的利益而言,这种地权分割后的执行不利会出现无谓损失。图6显示了此种情况。

  图7(a)表明了“约束松散的农民地权”导致土地资源浪费的情况。由政府和农民组成的供给曲线Spg由于上述的原因而趋于平缓,弹性增大,由Spg向下移至Spg1,形成新的供给曲线。表明土地市场上局部均衡点下移,由D移至正点。均衡价格从P下降至P1,从而限制了土地价值最大化,造成了土地资源的浪费。图7(b)则表明厂“约束松散的农民地权”导致土地资源浪费的具体过程。对于土地L,当农民以P1的价格出让土地时,其市场价格为P,而PABP1就是由农民对自已所拥有的地权部分处置不当造成的损失;同样,政府中实际操作者利用手中的部分地权而定的价格为P2,市场价格为P,PACP2就是政府对自己所拥有的地权部分处置不当造成的;当政府将土地定价为P1时,农民定价为P2,如果最后选择的价格为P2,则是农民“侵蚀”了政府的地权,会多增加损失P1BCP2;相反,如果农民将土地定价为P1时,政府定价为P2,如果最后选择的价格为P2,则是政府“侵蚀”了农民的地权,会多增加损失P1BCP2。可见,由于农民与政府自身对地权把握失度及二者相互侵权导致了土地资源的浪费。而这一切的发生均是由于地权分割后对地权不同部分所有者的约束不当造成的。

  4.“约束紧密的农民地权”

  根据图7,我们还可观察这一地权让渡的最后阶段的形成过程。其形成机理与第三阶段类似,只是方向相反。在图7(a)中,新的供给曲线上升至Spg2,变得陡峭,弹性减小。土地市场上的局部均衡点由正点向F点移动,价格由P1上升为P2。也就是说,由于权利的不同部分约束清楚,地权的分割逐渐促进了土地价值的最大化,逐步实现地权演进过程在理论上的均衡状态。图7(b)中则具体体现了这一演进过程,其中价格P1和P2由于地权分割后对地权所有者的约束得当会向上朝P上升,土地资源的损失逐渐减少,直到价格为P,土地价值最大化。即达到地权让渡的最后阶段-“约束紧密的农民地权”。

  通过分析地权让渡的四个阶段,我们可知地权让渡的过程实际上是一个政府与农民不断博弈,直至最佳的过程。这种博弈在“约束松散的农民地权”朝“约束紧密的农民地权”发展的过程中表现的尤其明显。

  四、地权让渡的具体措施

  (一)“约束松散的政府地权”阶段到“约束紧密的政府地权”阶段的措施

  这一阶段的主要措施有:一是在法律制度的制定和改进上其措辞要更利于农民的实际利益的获得,比如可以在征地补偿上设置更高的上限,并且设置下限,不断提高下限,逐渐取消上限。在其过程中可根据不同地区的实际情况对上限与下限实行区别对待,实行“补偿价格歧视”。让农民地权上的收益有更明确的法律保证。二是加快政府组织机构的改革:禁止政府相关部门、相关人员参与土地的“中间交易”,弱化政府在农民和市场之间“二传手”的角色,减少相关人员从中谋利的机会;成立指导农民与市场直接接轨的机构,从而强化政府的指导职能。三是建立除了现行的一次性补偿征地制度外,努力推进“年收益补偿制度”,即土地被征用后,农民要在土地用作商业活动后每年的实际收益中收取相关比例的利益,这样才能保证农民获得较持久的利益保障。四是政府出资建立农民以土地入股的过渡性的非营利性土地银行,在农民和土地银行间建立“委托一代理”关系。土地银行要逐步取代政府在土地上的大部分职能,完成“业务”转移。允许农民将土地作为资产进行抵押、借贷等各种有关土地的交易活动。一旦地权的让渡完成,土地银行可以改为商业性银行。其作用是帮助农民完成土地资源的更合理的配置,保证农民地权利益的实现。五是对于“出于公共利益需要”的土地占用,依据公共选择程序,加强听证会制度,规划部门充分听取各界意见,尊重利益相关者的意志,然后决定是否将农业用地转为建设用地。六是改变政府对土地垂直管理的内容,由对土地的管理改为对地方政府机构所拥有的地权的内容进行管理,不允许地方政府越权。七是协助农民建立与地权相关的专门组织机构,确认其地位及权限,加强对政府地权的约束。八是政府要建立良好的信息平台,使农民有机会厂解更多的信息,以保证地权由政府让渡给农民的过程中不出现“地权真空”,而造成土地价值的流失。

  (二)“约束松散的农民地权”阶段到“约束紧密的农民地权”阶段的措施

  这一阶段的主要措施有:一是要有相关法律对地权让渡后的政府和农民所拥有的地权的不同部分的具体内容做出明确的界定,同时做出排他性规定。防止政府与农民互相侵权行为的发生。二是要建立农民参与市场交易能力的培训机构,提高农民进行土地交易的水平,增强农民的决策能力,最大化农民利益。三是要建立新的“委托一代理”机构,帮助农民实现土地的增益流转,完成最优配置。四是整合政府和农民各自于土地上的优势,增强他们在市场中的讨价还价的能力,最大化土地的价值。五是继续改革政府组织机构,在政府对土地的权限上实行“分而制之”,即将政府所拥有的部分地权再进行分割,在地权的管理中加入社会监督力量,并确定其具体权限,实行多元管理。虽然这会增加成本,但会大大减少“寻租”的可能,从而实现土地价值的最大化。只要其成本不超过土地因此而增加的价值,这一方案就是可行的。即使成本高些,从政府的长期发展来看,也是可行的。

  五、结  语

  土地的净收入如何配置取决于地权的事先界定。从农民的根本利益出发,地权让渡有其必然性,地权的让渡同时具有长期性,所以我们更要探讨地权让渡的过程。

  地权的让渡过程实质是以价格为杠杆而进行的利益的让渡过程。适当的权力分割有利于实现资源配置最优化,权利主体利益最大化,但必须对分割后的权利做出恰当的约束。所以在地权由政府到农民的让渡过程中,无论是哪个阶段,都必须对地权主体做出恰当的约束。对地权约束内容的选择,直接决定约束效果。由于事先确定约束后要达到的目的,所以在“约束松散的政府地权”到“约束紧密的政府地权”阶段,我们选择“弱化政府地权、强化农民有效地权”为主要的约束内容,以此来保证地权让渡的基本实现;在“约束松散的农民地权”到“约束紧密的农民地权”阶段,选择“明析地权界限,提高地权效率”为主要约束内容,保证让渡的最终完成。这一经济行为与经济目标的一致性在价格与土地相互作用机制中得到了较好的解释。


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