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促进我国城镇化健康发展的财税政策思考

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改革开放以来我国城镇化水平逐年提高,从1978年的17.9%提高到2006年的43.9%,城镇化进程在快速推进的同时,也引发一些不容忽视需认真研究解决的问题,如土地城镇化快于人口城镇化,造成耕地资源消耗过大;城市公共服务需求与供给之间的紧张冲突;城市之间恶性竞争加剧等等。如何根据我国国情,结合实际,完善政策措施,健全公共财政体制,是城镇化健康发展的重要课题之一。

  一、我国城镇化发展中的突出问题及主要财政成因

  从国际经验来看,城镇化率从20%提高到40%,需要相当长的时间,如英国经历了120年,法国100年,德国80年,美国40年,而我国在短短的20多年间,就达到40%以上的水平。城镇化的快速发展,既取得了辉煌的成就,也产生了一些突出的经济和社会问题。

  (一)我国城镇化快速发展中的突出问题

  1.公共服务提供不足,影响和谐稳定。由于我国政府正处在向公共服务政府转型的进程中,提供公共服务能力尚有不足,所提供公共服务水平与居民现实需求之间存在很大的缺口,突出表现在公共交通、教育、卫生、社会保障、公共安全、环境保护等诸方面。在快速的城镇化进程中,城市空间和数量的不断扩张,持续的人口流入,则更是加剧了城镇基础设施和公共服务体系的压力,成为影响社会稳定与可持续发展的重要隐患。

  2.土地资源浪费,环境承载压力剧增。目前,土地城镇化速度过快,人口城市化和产业化发展却相对滞后,造成城市大量空间资源闲置,耕地等土地资源浪费严重,与此同时缺乏合理规划,贪大求洋,大广场、大立交、大马路、大绿地、大学城、大型会展中心、政府办公区大搬家等现象十分普遍,蔓延式的城市建设,不仅导致空间布局混乱,而且由于水土等自然资源过度开发利用,缺乏必要的污染物处理和生态建设措施等,导致生态和环境状况严重恶化。

  3.农民工和失地农民缺乏保障,难以彻底转移。城镇化的重要任务就是要将大批农业剩余劳动力转移到城镇非农产业就业。但由于在公共财政框架中,进入城镇从事非农产业的农民没有获得作为城市居民的社会权利,不仅工资水平低,而且不能享有城市居民的住房、医疗、就业、子女受教育的权利等,农民工城市化的成本高,难以实现向城市的彻底转移,制约了农村土地的规模经营。失地农民补偿水平低,保障措施不能落实到位,更突出的是失地农民的就业问题得不到妥善安排,直接带来贫困,难以持续发展。

  4.区域恶性竞争加剧,阻碍要素流动。为谋求各地方自己的发展,城市之间及城市与区域之间恶性竞争加剧,一些大型的基础设施项目,如机场、港口、高速轨道交通等项目,出现大量重复建设的现象。一些大城市利用行政等级较高及相应的政治动员能力,出台许多地方优惠政策,人为制造不平等的优势,阻碍要素在区域之间合理流动,造成城市间产业同构,产业在区域间难以有序扩散等等。

  (二)造成上述问题的主要财税原因

  造成上述问题有多方面的原因,除了城镇化过程中对我国国情和城市化道路缺乏清楚的认识、政府政绩观和干部考核制度存在偏差、没有建立科学的城市规划工作体系、城市发展管理滞后、土地征用双轨制等原因外,财政税收体制不顺、政策导向不明、公共服务意识不足、建设资金来源不稳,导致提供的公共服务规模、结构与质量不能适应城镇化进程的内在要求也是重要方面。

  1.地方政府事权与财力的不对等是引发城镇化问题的直接原因。地方政府既要担负地方社会的管理、兴办地方社会事业、保证地方社会福利,同时更要肩负起地方社会经济发展的职能。但分税制改革后,我国在财政体制上没有建立起科学合理的财力与事权相对称格局。地方事权不断增加、财力不断减弱。有限的收入难以满足城镇建设和公共服务的资金需求,巨大的资金压力,迫使地方政府多方寻找出路,圈占耕地、操纵土地市场价格等,通过城市的规模扩张,带来地方政府财政税收最大化效应,形成预算内依靠扩张带来的工商业税收增长,预算外靠“土地财政”土地出让收入增长格局。

  2.我国城镇基础设施管理体制,仍然是政府垄断经营、财政投资为主的格局。城镇基础设施是城镇存在和发展的物质基础,但城镇基础设施建设体制改革滞后,没有建立起适应城镇化发展需要的主要的、稳定的、长效的资金投入机制。市场化融资、特许经营的等进展较慢。债券、股票融资比重偏小,财政资金和银行贷款投入仍超过一半以上。建设资金过渡依赖土地出让收益没有改变,导致了我国城镇化过程中短期行为特别突出。

  3.公共财政和公共服务型政府理念还难以贯彻。虽然从1998年开始,已经提出了构建公共财政框架,但在实际运作上,很难确定政府发展的职能与提供公共服务职能之间的界限。与此同时,提供公共服务需要强有力的财政保障,这就使得地方把更多的精力和关注点放在经济发展上,导致了在发展理念和思路上,片面追求经济增长速度,不断追求眼前利益最大化,而忽视了居民对医疗、教育等不直接产生经济效益的公共产品的需求。由于长期以来的制度原因,尽管中央和地方财政不断加大对公共服务的投入,但直接的后果却是造成大量优质的教育、文化、科技、医疗资源向大城市过渡集中,加剧了大城市、中心城市、小城镇之间公共服务水平的差距。

  4.土地出让收入管理制度不够健全。按有关规定,新增建设用地有偿使用费,30%上缴中央财政,70%留给地方财政,专项用于耕地开发,但大部分被挪用于城市开发。一些地方没有严格按照规定,将土地出让金收入纳入预算管理,监督机制不健全,使用开支不透明,使形象工程建设的资金难以从源头上遏制。

5.与行政区划体制相配套的财税体制,制约了城市群的发展。现行的行政区划体制与财政管理体制、税收管理体制相结合,形成了明显的行政区经济特征,地方政府在政绩压力驱动下,致力于地域间“兄弟博弈”,将发展经济放到至高无上的地步,重投资,抓政绩,使得城市之间的经济关系在竞争中逐渐离散,而不是城市群发展需要的集中,这种板块经济、诸侯经济模式使得城市群之间的合作和协作难以实质性扩展。

  二、促进我国城镇化健康发展的若干财税政策建议

  城镇化是我国经济社会发展的长期任务。“十一五”规划纲要提出,“十一五”期间我国城镇化率要提高到47%.为实现这一目标,必须以科学发展为统领,进一步深化财税体制改革,调整财税政策导向,促进城镇化健康发展。

  (一)明晰权责,完善财政管理制度

  用科学发展理念,明晰各级政府在经济发展和社会发展过程中的责任,为在经济发展和社会发展之间如何做好财力分配提供前提基础。完善分税制财政管理体制,尽量做到财力与事权相对称,为城镇化健康发展提供财政体制保障。研究调整现行城镇地方税体系与管理体制,整合土地使用税、房产税、土地增值税等税种,适时开征物业税或综合财产税、环保税等新税种,形成与城镇税源结构特点相吻合的税制体系,为城镇建设和公共服务提供稳定的财力。完善财政转移支付制度,加大城市间公共服务均等化政策的研究,平衡大中小城市之间的财力差距。发挥财税政策的激励机制,实行有奖有罚的财税政策,鼓励城市空间资源和耕地的合理利用,使财税政策实现城镇发展战略等方面发挥更大的作用。

  (二)建立城镇化发展稳定资金投入机制

  当前城镇化过程中,形成了多元化融资渠道,这看起来是对城镇化发展提供了资金保障,但反过来看,说明了我们在城镇化建设还缺乏能长期化的资金渠道。从国际经验来,包括市政债券在内的债券市场,是城镇化建设的主要资金来源,因此,要尽快考虑城镇化建设债券的发展,一方面通过缓解当前城镇化过程中的资金压力,把地方政府的短期化行为,逐步引导到从长远、从几十年的角度来推进城镇化,另一方面可以缓解土地财政带来的土地浪费问题、高房价问题等等。

  (三)完善土地出让收入管理制度,抑制土地城镇化过快发展

  严格贯彻执行新增建设用地土地有偿使用费和土地出让金管理的法规、制度,切实将土地出让金纳入预算管理,规范土地出让金的使用;结合预算透明改革的需要,将土地出让金使用纳入人大、审计监督的范围,防止预算外循环造成的不公开、不透明的弊病。

  (四)统筹城乡,建立区域城镇化一体化机制

  从当前农村综合改革以及我国事实上的财力与事权不对称格局看,乡镇不宜作为小城镇建设的主体,一方面由于乡镇不具有稳定和雄厚的财力来做这项工作,另一方面由于乡镇管理方式粗放,既有可能增加农民负担,又可能造成土地资源浪费。按照科学发展观的要求,小城镇建设要从统筹城乡的角度,以市、县为投融资主体进行小城镇建设,既解决小城镇建设中的资金来源,又保障了小城镇建设符合整个区域空间规划的要求,提高土地利用效率。

  (五)创造公平就业机会,为劳动力资源有序流动提供有利条件

  促进就业是城镇化健康发展的关键。针对农民工技能缺乏,就业环境恶劣,拖欠工资、延长劳动时间普遍的现象,要创新就业扶持理念,通过对有关培训机构提供财政补贴或税收优惠,加强对剩余劳动力就业培训的支持,提高其就业能力;对以吸收农村剩余劳动力为主的企业和自主就业的失地农民,给予定期财政贴息或税收优惠;增加社会保障性支出,在资金上支持农民工参加医疗、失业和养老保险,为其创造较为宽松的就业环境等。通过增加劳动执法经费,加大对拖欠工资、随意延长劳动时间生产经营单位的处罚力度,切实维护农民工权益。

  (六)发挥财税引导功能,促进城市群发展

  城市群是我国未来推进城镇化的主体形态,要大力消除要素在城市间配置的束缚,为城市群发展创造良好的外部环境条件。从财税政策角度看,首先要清理各城市自定的财税优惠政策,防止恶性竞争。按照各区域产业特色和分工,制定区域与产业相结合的优惠政策,避免过度竞争和重复建设,走合作发展之路。逐步推进其他政策一体化,营造无差异的政策环境。其次,建立城市之间的财政、税收利益协调机制。成立城市群财政协调的工作机构。负责加强沟通、协调和合作,研究具体政策。建立经常性联系制度。定期召开财政协调会议,相互通报和交流情况,共同探讨和研究支持城市群发展的财政战略规划。加强税收征管、税务稽查协作,建立税收信息共享、情况通报和协查制度。建立税收利益协调保证机制,各方不得擅自减免税,不得单方面出台和实施任何与税收法律、法规和国家有关政策相违背的税收优惠政策等。

  (七)改革政绩考核体系,促进政府转变职能

  目前,城镇化过程中的许多问题,根源就在于政府职能转变滞后。城镇化健康发展要求尽快转变政府职能。为了促进政府转变职能,按照科学发展观要求来改革和完善现行政府绩效考核体系,考虑根据不同地区的自然资源环境承载能力,进行功能分区,并针对不同功能区的功能定位,实行差别化的财税政策、土地政策、人口管理政策和绩效评价考核体系。可以考虑选择若干省份开展实行分类管理的区域绩效考核试点,弱化“行政区划”,强化“经济区划”,逐渐消除行政级别对城市经济发展的束缚。


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